王守安
  □我國檢察機關的總體檢察政策基本成熟和穩定
  □基本檢察政策甚至檢察政策在檢察工作中的作用和意義尚需形成共識
  □檢察政策實施主要存在虛置化、選擇性適用傾向
  □應當重視對檢察政策的評估
  檢察政策,是檢察機關根據國家政策以及檢察制度和檢察工作發展的需要,制定並實施的規範和指導檢察工作的準則。與其他政策一樣,檢察政策表現為有權主體提出或採納的政策思想。檢察政策包括檢察工作的目標、方針、原則、策略等。檢察政策是圍繞著檢察活動展開的,檢察政策的制定和實施實際上是實現法律監督的一種手段。
  檢察政策的層次和內容
  如果按照發揮作用的範圍對檢察政策進行分類,檢察政策可以分為總體檢察政策、基本檢察政策和具體檢察政策三類。
  總體檢察政策是指對整個檢察系統和全部檢察工作具有指導意義的政策。基本檢察政策是指對某個方面的檢察工作具有普遍性指導意義的政策。具體檢察政策是指總體檢察政策和基本檢察政策以外的所有的檢察政策,具體檢察政策是根據總體檢察政策和基本檢察政策,針對某項具體工作或者當前面臨的具體任務或者一定範圍內存在的實際問題制定的,既包括檢察業務管理方面的政策,也包括檢察隊伍建設和檢務保障等方面的政策。
  (一)總體檢察政策
  從內容上看,總體檢察政策是指檢察機關在履行法律監督職能的過程中,提出的宏觀層面的指導思想、工作方針。從歷史上看,總體檢察政策在不同時期冠以不同的名稱,如“檢察工作方針”、“檢察工作總的思路”、“檢察工作總體要求”、“檢察工作主題”、“檢察工作總體思路”等等,不管冠以何種名稱,只要是總攬全部檢察工作,體現檢察工作在特定時期的總體發展戰略,對於其他檢察政策的制訂和實施具有指導作用的原則性、規劃性和戰略性的內容,都屬於總體檢察政策的範疇。
  1978年檢察機關恢復重建以來,總體檢察政策曾表述為“黨委領導,群眾路線,執法必嚴,違法必究,保障民主,加強專政,實現大治,促進四化”,“嚴格執法,狠抓辦案,加強監督”,“公正執法,加強監督,依法辦案,從嚴治檢,服務大局”,“強化法律監督,維護公平正義”等。2011年7月,在第十三次全國檢察工作會議上,曹建明檢察長作了題為“強化法律監督、維護公平正義、推動科學發展、促進社會和諧,不斷開創中國特色社會主義檢察事業新局面”的報告。在報告中,曹建明檢察長提出了在“十二五”時期檢察工作的總體思路等。隨後,為落實第十三次全國檢察工作會議的精神,2011年9月,最高人民檢察院印發《“十二五”時期檢察工作發展規劃綱要》,這一規劃綱要除了重申“十二五”時期檢察工作的總體思路,還根據第十三次全國檢察工作會議成果,提出了檢察工作應遵循的“六觀”和“六個有機統一”以及“四個必須”。
  筆者認為,“十二五”時期檢察工作的總體思路和“六觀”、“六個有機統一”和“四個必須”的提出和確定,對於總體檢察政策而言,具有兩個重要意義:
  其一,總體檢察政策基本成熟和穩定。1978年檢察機關恢復重建以來,總體檢察政策變化較為明顯,但自2003年“強化法律監督,維護公平正義”的檢察工作主題確定至今,檢察機關一直堅持這一總體工作方針,這表明我國檢察機關對總體檢察政策的認識逐漸明晰,基本形成共識,總體檢察政策的內容基本穩定。
  其二,總體檢察政策在基本穩定的前提下繼續發展和完善。雖然總體檢察政策內容基本穩定,但隨著形勢的變化和認識的深入,仍有相當重要的發展和完善,而且可以預見的是,總體檢察政策的發展和完善的過程不會停止。這表現在兩個方面:第一,“十二五”時期檢察工作的總體思路、“六觀”、“六個有機統一”和“四個必須”的提出和確定,涉及檢察工作方向、業務開展和制度創新等方方面面,是一個有機統一的整體。“強化法律監督,維護公平正義”得到了顯著的深化和發展。例如,在強調“強化法律監督”的同時,“十二五”時期檢察工作的總體思路把“強化自身監督、強化隊伍建設”放在了特別重要的地位,明確了“強化自身監督、強化隊伍建設”是“強化法律監督”重要的手段、方法和途徑,這同樣表明瞭對總體檢察政策認識的深入。第二,在總體檢察政策的內容基本穩定的情況下,總體檢察政策的內涵和所蘊含的理念隨著國家形勢和國家政策的發展變化而適當充實調整。檢察工作只是國家政治生活的一個方面、一個部分,總體檢察政策也只是國家政策的一部分,是國家政策的具體化表現,總體檢察政策必須以國家政策為指導,反映國家政策的內容。總體檢察政策和國家政策的這種關係,在總體檢察政策的發展變化中得到了清晰體現。例如,隨著“科學發展觀”重要思想和“建設和諧社會”國家政策的提出,總體檢察政策也應當遵循“科學發展觀”和“建設和諧社會”的要求,故高檢院明確提出了“強化法律監督”目的在於“維護公平正義、推動科學發展、促進社會和諧”。黨的十八大以來,適應中央要求和法治建設需要,檢察機關要通過履行職責努力推進平安中國、法治中國建設,這使得“強化法律監督”的目的性更強,與國家的政治形勢和國家總體政策更為契合。
  (二)基本檢察政策
  在檢察政策體系中,基本檢察政策處於檢察策略的地位。如果沒有齊備的基本檢察政策,就沒有檢察政策體系,總體檢察政策所規定的檢察戰略這種“宏大敘事”也只能停留在紙面上。
  客觀地說,收集、整理、概括基本檢察政策是一項十分困難的工作。這不僅因為收集和占有資料困難,更重要的原因是,在我國的檢察實踐中,基本檢察政策甚至檢察政策在檢察工作中的作用和意義可以說並未成為檢察機關的共識。相應地,制定並實施基本檢察政策在大多數情況下也就不是一種自覺的、有意的行為。而在事實上,由於各方面、各領域的基本檢察政策是檢察政策體系中極為重要的一個方面,即使不是有意為之,但基本檢察政策在各方面、各領域的檢察實踐中一定會有所體現,而基本檢察政策具體內容最集中的體現應當在高檢院召開的各種檢察業務工作會議中。因此,為反映目前基本檢察政策的實際狀況,可以以最近召開的各種檢察業務工作會議為切入點,以《檢察日報》對各次會議的報道為分析資料,嘗試歸納和概括各方面、各領域的基本檢察政策的內容。
  按照目前檢察權配置的基本分類,可以大體確定目前有9種基本檢察政策。例如,(1)可以把當前正在實施的公訴政策概括為:全面貫徹寬嚴相濟刑事政策,嚴厲懲治嚴重刑事犯罪,對輕微刑事犯罪寬緩處理;註重公訴職能的延伸和內涵的深化,努力做到公訴工作的法律效果、政治效果和社會效果的有機統一;在辦理案件過程中註重訴訟監督。(2)把當前正在實施的偵查監督政策概括為:依法從重從快審查逮捕各類嚴重刑事犯罪;對於輕微犯罪以及初犯、偶犯、未成年犯、老年犯等,可捕可不捕的不捕;註重對偵查過程的違法行為的監督;做好矛盾糾紛化解工作,促進社會關係的修複。(3)在職務犯罪偵查政策中,“一要堅決,二要慎重,務必搞準”仍不失為其中的重要內容。此外,現行的職務犯罪偵查政策中,還包括正確處理執法辦案與服務大局的關係和把化解矛盾貫穿職務犯罪偵查始終的內容;現行有效的職務犯罪預防政策仍為“標本兼治、綜合治理、懲防並舉、註重預防”。(4)可以把當前正在實施的監所檢察政策概括為:維護刑罰執行和監管活動的公平公正、維護監管秩序穩定、維護被監管人合法權益有機統一。(5)控告檢察政策可以概括為:以群眾路線統攬控告工作全局;以化解矛盾為目的加強舉報初核和答覆工作。(6)刑事申訴檢察政策可以概括為:以執法辦案為中心,提高司法公信力和群眾滿意度。(7)民行檢察政策可以概括為:依法辦理民事行政申訴案件,註重化解社會矛盾,抗訴與再審檢察建議有機結合,糾正錯誤裁判與糾正違法行為有機結合,辦理民事行政申訴案件與發現、移送司法不公背後的職務犯罪線索有機結合。(8)結合檢察職能可將死刑覆核監督政策概括為:嚴格限制適用死刑,堅持少殺慎殺,強化對死刑覆核的監督。(9)未成年人刑事檢察政策可以概括為:依法少捕、慎訴、少監禁。
  (三)具體檢察政策
  具體檢察政策是基本檢察政策在具體問題上的具體對策和行動方案。具體檢察政策具有反應敏捷、針對性強、見效快等特點。按照政治學的理論,政治決策分為戰略性決策和策略性決策。戰略性決策是制定策略性決策的依據,策略性決策是實現戰略性決策的保證。顯然,在檢察政策體系中,總體檢察政策是戰略性決策,基本檢察政策是策略性決策,而具體檢察政策是針對具體問題的對策。如果說,總體檢察政策是檢察政策體系的靈魂,那麼基本檢察政策則是檢察政策體系的骨架,而具體檢察政策是檢察政策體系的血肉。因此,在檢察政策體系中,總體檢察政策是一元的,基本檢察政策是多元的,而具體檢察政策則是繁多的。
  與總體檢察政策和基本檢察政策相比,具體檢察政策更具靈活性、時效性和地域性,因而也更能體現檢察政策對法律所確定的行為模式的一種因時制宜、因地制宜的補充和說明的特點。同時,如前所述,具體檢察政策的數量是繁多的。可以毫不誇張地說,制定並組織實施具體檢察政策是各級檢察領導機構如各級檢察機關黨組、檢察委員會和檢察長的日常工作之一,而制定並組織實施具體檢察政策也是各級檢察領導機構領導和管理檢察機關各項業務工作的重要手段之一。
  檢察政策指導檢察實踐的途徑和環節
  對於檢察工作而言,檢察制度是基礎,檢察政策是指導。因此,檢察政策作為檢察管理的一種方式,對於檢察工作的科學發展具有重要意義。從總體上看,檢察政策對檢察實踐的指導可以通過以下兩條途徑來實現:一是整體指導。由於檢察政策的目的是為了調整檢察工作關係,並以解決檢察工作中的一般性問題為導向。因此,它對檢察工作的指導主要體現在整體性的指導上。二是個案指導。檢察人員在辦理業務處理個案時,必須以政策體現的理念、原則和規範來指導自己的日常工作。
  一般認為,檢察政策對檢察實踐具有引導功能、管制功能、調控功能和分配功能等,要實現這些功能,最為關鍵的是實施和執行環節。檢察政策在檢察機關決定實施某種行為和處理案件過程中,特別是在裁量權的行使中發揮作用。檢察政策的執行需要檢察人員將之外化到自己的日常工作即各個檢察環節中,而這些日常工作也就是實現檢察職能的過程。
  檢察政策指導檢察實踐的傾向與破解
  從實證調研來看,檢察政策實施主要存在以下兩個方面的傾向。
  虛置化。由於檢察政策是關於檢察工作的目標、方針和策略的思想理念,多從宏觀上對檢察實踐進行指導,在不少情況下,與具體的檢察工作存在一定的距離,甚至是相當遙遠的距離,普通的檢察人員在日常工作中並不在意檢察政策這一根本性的要求,因而,檢察政策就容易被虛置化。檢察政策制定得再合理再科學,若在檢察實踐中得不到切實有效的執行,而是被虛置化,那無異於形同虛設。檢察政策被虛置化的原因主要是檢察人員的政策意識不夠強。作為檢察政策的具體執行者,檢察人員在日常工作中,多註重立法的規定與訴訟規則的解釋,較少關註檢察政策對自己工作職責的要求。
  選擇性適用。檢察政策在執行中,除了被虛置化,還面臨著被選擇性適用。經調研發現,在司法實踐中,在考慮個案的處理時,不少檢察人員還是會不自覺地考慮檢察政策的規定而加以運用。但這種運用帶有很大的隨意性,同時也摻雜了較多的主觀因素。檢察人員可以選擇適用,也可以選擇不適用,並不像適用法律那樣帶有強制性。從調研中瞭解到,某些地方的檢察機關及檢察人員對檢察政策的實踐價值並沒有恰當理性的認識,部分檢察人員對檢察政策的認識也不夠清晰,甚至對相關檢察政策是否存在都不夠確信,導致司法過程中檢察政策這一環節的知識鏈條缺失。由於存在選擇適用,檢察政策能產生的各種功能自然也就大打折扣,而效果也就不那麼盡如人意了。如何避免檢察政策的選擇性適用,並充分發揮檢察政策的正向引導功能,是當前急需深入研究的問題。
  從檢察政策的功能來看,檢察政策對檢察實踐具有全方位的指導作用。但是,在司法實踐中,檢察政策所能發揮的現實作用卻相當有限。為此,我們認為首先要從以下幾個方面入手。
  加大學習動員力度。為了讓精心制定出來的檢察政策能夠深入人心,應該通過學習動員讓相關的檢察人員知曉。檢察機關和檢察人員只有對檢察政策認可,才會自覺地把檢察政策運用到日常工作中,才會在檢察工作中遵循檢察政策的指引並樂意全力執行檢察政策,從而真正發揮檢察政策應有的功能。
  重視對檢察政策的評估。從政策的周期理論來看,一個完整的政策要經歷制定、執行、監控、評估、反饋調整以及終結這幾道程序,這些程序中無論缺哪一道,都會影響檢察政策發揮應有的作用。目前,從實際情況來看,檢察機關比較重視檢察政策的制定與執行,但對評估、反饋調整和終結等程序不夠重視。事實上,一項政策出台以後,對檢察實踐的作用究竟如何,有沒有達到預期的目的,是否存在未曾預料到的負面作用,這些信息都只能通過評估程序才能取得。
  修改績效考評機制。由於當前績效考評機制中將考核對象進行量化,考評指標缺乏科學性和良好的導向作用,績效考評機制並沒有如願地發揮應有的作用,甚至對檢察政策的落實產生消解作用。因此,應當根據司法實踐中存在的問題與弊端,對績效考評機制進行修改完善,使其更具科學性和合理性,從而充分發揮績效考評機制應有的積極作用。
  (作者為最高人民檢察院檢察理論研究所所長)  (原標題:檢察政策及其實施)
創作者介紹

墊子

ch12chnpfb 發表在 痞客邦 PIXNET 留言(0) 人氣()